Конституционный Суд рассмотрел запрос Правительства Иркутской области о соответствии вышеуказанной нормы статьям 9, 19 (часть 2), 36 (части 1 и 2) и 55 (часть 3) Конституции РФ.
Обстоятельства дела
Пунктом 1 Постановления Совета Министров РСФСР «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области» в 1989 году в состав Прибайкальского нац.парка в Иркутской области было включено 112 000 гектаров земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР. При этом данные земли не были изъяты из хозяйственной эксплуатации.
По мнению заявителя данная норма нарушает баланс публичных и частных интересов применительно к владению, пользованию и распоряжению землями Иркутского, Ольхонского и Слюдянского районов, включенными в состав Парка. В частности, текущее регулирование препятствует предоставлению участков гражданам и юридическим лицам, аренде под фермерство, строительство социальных объектов и индивидуальному жилищному строительству. Это затрудняет решение вопросов, относящихся к компетенции местного самоуправления, и ухудшает положение жителей, проживающих в указанных районах.
Позиция Конституционного суда
Конституционный суд отметил, что вопросы прав на земельные участки, предоставленные гражданам для личных нужд и находящиеся частично или полностью в границах особо охраняемой природной территории федерального значения, были предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации в Постановлении от 28 января 2025 года № 3-П. Указанный в данном Постановлении конституционно-правовой смысл является общеобязательным.
Вместе с тем, принимая запрос Правительства Иркутской области, Конституционный суд обнаружил неопределенность в вопросе о конституционности оспариваемой нормы, а именно насколько предписанный ею во взаимосвязи с иными нормативными актами правовой режим указанных в ней земель поддерживает конституционный баланс частных и публичных интересов, гарантируя при этом устойчивое и экологически совместимое использование соответствующих территорий в интересах проживающих на них граждан, а также государства и общества в целом.
Исходя из этого, предметом рассмотрения в данном случае будет абзац 4 пункта 1 Постановления 1986 года в той мере, в какой на его основании в системе действующего правового регулирования решаются вопросы о правовом режиме хозяйственной эксплуатации включенных в состав Парка земель сельскохозяйственного назначения – бывших земель сельскохозяйственных предприятий Госагропрома РСФСР.
Согласно Конституции Российской Федерации, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности, которые признаются и защищаются равным образом (статья 8, часть 2; статья 9 Конституции РФ).
Особо охраняемые природные территории относятся к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, согласуется и разделение на особо охраняемые природные территории федерального, регионального и местного значения. Соответственно, одна из задач государства в этой сфере общественных отношений – предотвращение и разрешение экологических и экономических конфликтов, а также обеспечение баланса публичных и частных интересов.
Оспариваемое положение Постановления Министров РСФСР было принято в определенных экономических и политических условиях, характерными на тот период времени. Основное направление действия этой нормы было направлено, во-первых, на сохранение природного комплекса Байкал, а во-вторых, на сохранение целевого использования указанных земель — для сельскохозяйственного назначения. Принятое регулирование предполагало продолжение сельскохозяйственной деятельности в целях сохранения стабильных условий жизнедеятельности населения на соответствующих территориях при одновременном решении природоохранных задач.
С даты принятия Постановления до сегодняшнего дня законодательное регулирование указанных земель практически не изменилось. Жизнеспособность данной нормы и сопряжение ее с действующим законодательством возможно лишь при регулировании на федеральном уровне.
Игнорирование предназначения земель сельскохозяйственного назначения при их вхождении в состав земель Прибайкальского национального парка существенным образом изменило бы сложившийся уклад хозяйственной деятельности населения, чему и была призвана воспрепятствовать оспариваемая норма.
Несмотря на установленный режим национального парка, включающий ряд конституционно оправданных запретов и иных охранных мер и не содержащий явно выраженного дозволения вести на его территории экономическую деятельность в сфере сельского хозяйства не должно препятствовать – в системе действующего правового регулирования – ведению такой деятельности гражданами и другими хозяйствующими субъектами при условии ее совместимости с целями и задачами парка.
Конституционный суд дает подробный анализ действующего законодательства по указанному вопросу, как на федеральном, так и на региональном уровне и приходит к выводу об отсутствии должного регулирования правового режима хозяйственной эксплуатации земель сельскохозяйственного назначения, включенных в состав Прибайкальского национального парка.
Указанный конституционно значимый пробел законодательства требует устранения на основании вытекающих из статей 7 (часть 1), 9 (часть 1), 19 (часть 1), 36 (часть 3), 42, 55 (часть 3), 58, 71 (пункты «в», «д»), 72 (пункты «в», «д» части 1), 751, 76 (части 1 и 2) и 132 (часть 3) Конституции Российской Федерации принципов правовой определенности, разграничения полномочий органов публичной власти и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.
Суд указывает о недопустимости применения к данным землям общего правового режима хозяйственного использования земель сельскохозяйственного назначения, так как это затруднит не только устойчивое и экологически совместимое использование земель сельскохозяйственного назначения, но и эффективную охрану данных земель.
Постановление Конституционного суда.
Конституционный суд признал абзац четвертый пункта 1 Постановления Совета Министров РСФСР от 13 февраля 1986 года № 71 «О создании Прибайкальского национального парка в Иркутской области» не соответствующим Конституции РФ в той мере, в какой при включении в состав указанного Парка земель сельскохозяйственного назначения с целью осуществления на них производственной деятельности на основе научно обоснованных систем земледелия и ведения животноводства, не противоречащей задачам национального парка, эта норма в системе действующего правового регулирования не обеспечивает определения правового режима хозяйственной эксплуатации данных земель, в том числе с точки зрения разграничения, согласования и осуществления полномочий органов государственной власти Российской Федерации и Иркутской области, а также органов местного самоуправления.
Конституционный суд обязал законодателя и Правительство РФ внести в действующее правовое регулирование необходимые изменения.