Конституционный Суд Российской Федерации
190000, Санкт- Петербург, Сенатская площадь, д. 1
Заявитель:
Представитель заявителя:
Жалоба
на нарушение конституционных прав и свобод положениями подпунктов 4 и 5 пункта 1 и пункта 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации
1. Оспариваемые нормативные положения
Оспаривается конституционность подпунктов 4 и 5 пункта 1 и пункта 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации (далее — Земельный кодекс Российской Федерации), принятого Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, одобренного Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и подписанного Президентом Российской Федерации.
Текст оспариваемых положений:
Подпункт 4 пункта 1: Возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду, подлежат убытки, причиненные ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков.
Подпункт 5 пункта 1: Возмещению в полном объеме, включая упущенную выгоду, подлежат убытки, причиненные изменением целевого назначения земельного участка на основании ходатайства органа государственной власти или органа местного самоуправления о его переводе из состава земель одной категории в другую без согласования с его правообладателем.
Пункт 5: Порядок возмещения убытков, причиненных собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков, устанавливается Правительством Российской Федерации.
Сведения о государственных органах, издавших акт:
- Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации (103265, г. Москва, Охотный ряд, д. 1);
- Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (103426, г. Москва, Б. Дмитровка, д. 26);
- Президент Российской Федерации (103132, г. Москва, ул. Ильинка, д. 23).
Оспариваемые нормы по смыслу, придаваемому им правоприменительной практикой, в системе действующего правового регулирования позволяют ограничивать права собственника земельного участка в результате установления зон охраны объекта культурного наследия без возмещения причиненных этим убытков, что нарушает статьи 2, 8, 19, 34, 35, 55 и 56 Конституции Российской Федерации.
2. Обстоятельства дела заявителя
Заявительница является собственником земельного участка с установленным на момент его приобретения в 2009 году видом разрешенного использования «для индивидуального жилищного строительства» и кадастровой стоимостью, составлявшей 5 804 995 рублей 30 копеек.
Правительством Н____области были приняты постановление от 13 января 2015 года № 1 «Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения «Х__ В___ монастырь (руины), XVI в.», режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон» и постановление от 28 ноября 2016 года № 417 «Об утверждении границ объединенной зоны охраны объекта культурного наследия федерального значения «Х____ В____в монастырь (руины), XVI в.» и объекта культурного наследия регионального значения «Л___ий монастырь, вторая половина XIV (?) — вторая половина XVIII века (следы)», расположенных на территории С___го сельского поселения Н____го муниципального района Н____ой области, режимов использования земель и требований к градостроительным регламентам в границах данной зоны», установившие границы зон охраны названных в них памятников истории и культуры. Вследствие принятия указанных постановлений значительно ограничено право собственности на земельные участки в зависимости от их расположения на территории и в охранной зоне объекта культурного наследия, зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зоне охраняемого природного ландшафта. В частности, запрещены изменение существующих или исторически сложившихся границ и разделение земельных участков, капитальное строительство, реконструкция существующих зданий и сооружений с увеличением их габаритов, размещение со стороны улиц перед линией застройки вспомогательных и хозяйственных строений (включая гаражи), размещение древесных насаждений (в том числе защитных насаждений, древесных питомников, плодовых садов), не соответствующих исторической пространственной структуре ландшафта и ухудшающих условия зрительного восприятия объекта культурного наследия. Кроме того, установлены требования к высоте, архитектурному решению, строительным материалам и колористике зданий, к ограждению земельных участков, к вспомогательным и хозяйственным строениям.
В результате вид разрешенного использования принадлежащего заявительнице земельного участка изменен на «земельные участки (территории) общего пользования», а его кадастровая стоимость снизилась до 1 рубля. Посчитав, что этим ей причинены убытки, подлежащие взысканию на основании оспариваемых положений, она обратилась в Т___й районный суд города М____ы с исковым заявлением к Министерству финансов Российской Федерации. Решением от 20 февраля 2018 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам М____го городского суда от 6 июня 2018 года, требование заявительницы оставлено без удовлетворения; определениями судей Московского городского суда от 15 ноября 2018 года и Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2019 года заявительнице отказано в передаче кассационных жалоб для рассмотрения в судебных заседаниях судов кассационной инстанции. При этом в судебных постановлениях отмечено, что ею не доказан факт причинения убытков незаконными действиями государственных органов или должностных лиц (статьи 15, 16 и 1069 ГК Российской Федерации) и не оспорены сами правовые акты Правительства Новгородской области, а его постановление от 13 января 2015 года № 1 оспаривалось иным лицом в порядке административного судопроизводства и признано законным Верховным Судом Российской Федерации.
Все внутригосударственные средства судебной защиты исчерпаны, решения судов вступили в законную силу.
3. Допустимость жалобы
Жалоба является допустимой в соответствии со статьей 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», поскольку:
Оспариваемые нормы применены в деле заявительницы, что подтверждено судебными решениями (решение Т_____го районного суда города М____ы от 20 февраля 2018 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 6 июня 2018 года, определения судей Московского городского суда от 15 ноября 2018 года и Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2019 года).
Оспариваемые нормы применены в деле заявительницы, что подтверждено судебными решениями (решение Т_____го районного суда города М____ы от 20 февраля 2018 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Московского городского суда от 6 июня 2018 года, определения судей Московского городского суда от 15 ноября 2018 года и Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2019 года).
Внутригосударственные средства судебной защиты исчерпаны: решения судов вступили в силу, кассационные жалобы отклонены.
Жалоба подана в срок не позднее одного года после вступления в силу последнего решения (определение Верховного Суда РФ от 1 февраля 2019 года).
Ранее Конституционный Суд РФ не рассматривал конституционность оспариваемых норм в аналогичном аспекте (хотя есть смежные постановления, как № 3-П от 24 февраля 2004 года по ограничениям собственности, № 9-П от 16 июля 2008 года по балансу интересов в земельных отношениях, № 1-П от 31 января 2011 года по возмещении убытков, № 32-П от 31 октября 2019 года по защите собственности, они не касаются возмещения убытков от зон охраны объектов культурного наследия)
4. Правовая позиция заявителя и ее правовое обоснование
Оспариваемые нормы противоречат Конституции Российской Федерации в силу своей неопределенности, порождающей возможность различного истолкования, что в системе действующего правового регулирования и с учетом их противоречивого истолкования в правоприменительной практике не позволяют однозначно определить условия возмещения убытков в случае ограничения прав собственника земельного участка правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления в связи с установлением зоны охраны объекта культурного наследия.
1. Нарушение принципа защиты прав человека (статья 2 Конституции РФ)
Конституция Российской Федерации устанавливает, что признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства (статья 2). Оспариваемые нормы, не обеспечивая возмещение убытков от правомерных ограничений, умаляют эту обязанность. КС РФ в постановлении от 16 июля 2008 года № 9-П указал, что ограничения собственности должны компенсироваться для баланса интересов. В деле заявительницы снижение стоимости участка до 1 руб. без компенсации нарушает постановление КС РФ от 31 января 2011 года № 1-П о необходимости возмещения потерь
2. Нарушение единства экономического пространства (статья 8 Конституции РФ)
Конституция гарантирует единство экономического пространства и свободу экономической деятельности (статья 8). Оспариваемые нормы, позволяя ограничивать права без компенсации, нарушают свободу использования земли. КС РФ в постановлении от 24 февраля 2004 года № 3-П подчеркнул, что ограничения собственности должны быть соразмерными. В деле заявительницы запрет на строительство без возмещения противоречит постановлению КС РФ от 31 октября 2019 года № 32-П о защите от несоразмерных ограничений. КС РФ в постановлении от 2 июня 2015 года № 12-П отметил ясность норм для предсказуемости.
3. Нарушение равенства и свободы предпринимательства (статья 19; статья 34 Конституции РФ)
Конституция провозглашает равенство и свободу экономической деятельности (статья 19; статья 34). Оспариваемые нормы дискриминируют собственников в зонах охраны, не компенсируя убытки. КС РФ в постановлении от 26 февраля 2010 года № 4-П отметил недопустимость произвольных различий. В деле заявительницы изменение вида использования без компенсации нарушает постановление КС РФ от 19 июля 2017 года № 22-П о ясности норм
4. Нарушение права собственности и соразмерности (статья 35; статья 55, часть 3; статья 56 Конституции РФ)
Конституция защищает собственность и допускает ограничения соразмерно (статья 35; статья 55, часть 3; статья 56). Оспариваемые нормы не обеспечивают компенсацию от правомерных ограничений, делая их несоразмерными. КС РФ в постановлении от 3 февраля 2022 года № 5-П (аналогично) отметил баланс в ограничениях. В деле заявительницы отсутствие механизма возмещения противоречит постановлению КС РФ от 23 декабря 2013 года № 29-П о ясности норм. Системно: практика судов требует доказательств незаконности для компенсации (постановления АС Восточно-Сибирского округа от 17 ноября 2011 № А19-3067/2011), нарушая ст. 55 (ч.3).
5. Требования заявителя
Принять жалобу к рассмотрению и признать подпункты 4 и 5 пункта 1 и пункт 5 статьи 57 Земельного кодекса Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее статьям 2, 8, 19, 34, 35, 55 и 56, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования и с учетом их истолкования в правоприменительной практике в силу своей неопределенности не позволяют однозначно определить условия возмещения убытков в случае ограничения прав собственника земельного участка правомерными действиями органа государственной власти или органа местного самоуправления в связи с установлением зоны охраны объекта культурного наследия.
Обязать федерального законодателя внести изменения в правовое регулирование для определения условий возмещения убытков от правомерных ограничений прав на землю.
Предусмотреть пересмотр дела заявительницы в установленном порядке после внесения изменений в законодательство.
Применить компенсаторные механизмы в отношении заявительницы в соответствии со статьей 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», если пересмотр невозможен.
Приложения
Копия жалобы (1 экз.).
Копии судебных решений: решение Т____го районного суда города М___ от 20 февраля 2018 года, апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам М____го городского суда от 6 июня 2018 года, определения судей М____о городского суда от 15 ноября 2018 года и Верховного Суда Российской Федерации от 1 февраля 2019 года.
Документ об уплате государственной пошлины (450 руб. для граждан).
Доверенность на представителя (если применимо).
Иные документы: постановления Правительства Новгородской области от 13 января 2015
Б-ова И. С.